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执行工作规范化建设的成效与问题

发布日期:2020-5-6   浏览:339   字号:
  

 

  为巩固“基本解决执行难”成果,向“切实解决执行难”目标迈进,浙江省湖州市中级人民法院将标准化作为执行长效机制建设的抓手和关键,于2018年9月委托湖州市质量技术监督局制定《执行工作流程管理规范》,以标准化推进规范化。为落实并检验该地方标准,客观准确评估湖州两级法院执行工作成效,提升司法公信,近日,湖州中院委托中国社会科学院法学研究所、中国社会科学院国家法治指数研究中心开展了执行规范化第三方评估。

  执行工作可以从多个维度进行评估,而规范化是评估法院执行工作的首要维度,这是由司法工作的性质、破解执行难的需要、维持执行队伍廉洁、建立执行长效机制决定的,并且从长远来看,执行规范化与执行质效呈正相关性,通过规范化评估改善执行生态。规范执行是依法执行的应有之义,是考察法院在办理执行案件过程中是否遵循相应执行程序的硬性指标,更是赢得当事人信任、扞卫司法权威的重要体现。

  一、成效:执行办案规范度明显提升

湖州法院执行规范化指数评估结果显示,2019年湖州法院执行干警逐渐树立执行规范化理念,认真贯彻落实地方标准,执行办案规范度明显提升。被评估的湖州6家中基层法院平均得分为88.95分,湖州南浔区人民法院以91.50分排名第一。

  1.保全及时源头缓解执行压力。财产保全是指为保障生效裁判的顺利执行、避免胜诉债权人权利遭受损失,而对当事人处分相关财产予以限制的一种诉讼保障制度。实践证明,采取诉讼保全的案件其执行效率高而压力小、成本低。湖州法院执行规范化评估结果显示,2019年,在6家评估对象抽查的60件执行保全案件中,只有1家法院的2个案件超期,合格率在97%,其他5家法院的保全案件的合格率为100%。

  2.确保信息准确提升数据质量。立案信息输入不准确、不完整,将给案件的后续执行带来不少麻烦。湖州法院高度重视对执行立案信息准确性管理。案卷评查结果显示,2019年,6家法院的立案信息登记表记载的执行当事人信息、执行标的信息未发现任何错误。长兴县人民法院的执行案卷有《立案庭执行案件信息点输入核对单》,输入人会当日核对,核对人当日或第二日核对。

  3.线上查控及时保障执行效率。案卷评查结果显示, 6家法院基本做到了在立案当日或第二日启动网络查询;实时发起网络冻结,即在网络查询结果反馈后24小时内对被执行人名下账户有1000元以上且申请执行标的10%以上的银行存款、支付宝账户、财付通账户、本地牌号车辆等可以采取网络冻结措施的财产予以冻结进行网络控制;在线及时调查被执行人户籍、婚姻、持有的证照、出入境记录等信息的。为了确保及时启动网络查询,提高查询效率,湖州法院在执行指挥中心安排由专人在收案后第一时间发起网络查询。

  4.强化执行措施提高执行效果。湖州法院建立“自诉为主、公诉为辅”常态化打击拒执罪工作机制。2019年度,湖州法院全年拒执犯罪立案188件(公诉32件、自诉156件),结案170件(公诉32件、自诉138件),均列浙江省第一。另外在143件涉嫌拒执的案件中,有103件案件的被执行人慑于追究刑事责任的压力,通过自动履行、主动和解的方式,避免了危害后果的发生,该部分未进入刑事诉讼程序。尤其难得的是,一部分被执行人在刑事立案前,尽管能够主动履行裁判文书确定的义务,但因其在执行程序中实施了拒绝执行、串通转移资产等行为,依然未能逃脱刑事制裁,彰显了湖州法院打击拒执、维护法律权威的决心和担当。

  5.执行款管理规范、发放及时。湖州法院已实现了对执行案款的精细化管理,解决了执行工作中执行款项不明和发还不及时的问题,降低了执行法官的廉政风险。根据法律规定,执行案款应在1个月内发放,不能及时发放的应当说明理由并经领导审批。案卷抽查结果显示,湖州中院及下辖法院做到执行案款到账1个月内发放给申请执行人。

  6.协同执行整合湖州区域资源。2019年5月,湖州中院出台《关于进一步加强全市法院执行协同管理的若干意见》,以资源统筹为切入点,实现了全市两级法院互联互通,真正形成了全市执行一盘棋的格局。湖州中院联合湖州市委宣传部、湖州市银保监分局建立浙江省首个地市级失信被执行人网络曝光平台—— “法鉴·湖州法院执行在线”,嵌入“信用湖州”实施失信惩戒,统筹推进全市社会诚信体系建设。

  二、问题:流程管理有待进一步规范

1.约谈当事人有待进一步加强。除非被执行人下落不明,执行人员办理执行案件,应该于立案后1个月内约谈当事人,对于异地的申请执行人,也可采取电话约谈的形式了解财产线索,制作执行备忘。案卷评查结果显示,有的法院约谈当事人有待进一步加强。

  2.终本案件线下调查存在不足。尽管线上财产查控给执行模式带来革命性变革,但是传统的实地调查仍有必要性,尤其是对于终本案件,线下调查更是必须。线下调查包括及时开展被执行人居所地或营业地(在湖州范围内)调查和线下财产调查,即立案后1个月内对被执行人居住地(住所地)或营业地进行调查和需线下查控的财产管理部门进行实地调查(在湖州范围内)。为增强线下调查力量,湖州中院在全市推行了“驻庭分片执行对接综治全科网格”的工作机制,但效果尚未充分显现。案卷评估结果显示,除了德清县人民法院比较重视传统调查之外,其他法院不同程度存在线下调查不足的问题。

  3.拒不申报制裁力度仍显不够。评估发现,个别法院对拒不申报财产的被执行人的制裁力度不够。对于执行完毕案件,也有观点认为,案件终归已经执行完毕,没有必要对拒不申报的被执行人采取制裁措施。对此,评估组认为,即使案件最终得到顺利执行,但是毕竟是未履行法院判决在先,占用和浪费司法资源,侵害了胜诉人的时间利益,因此,仍应该对拒不申报的被执行人进行制裁,这样既可以激活财产申报制度,也会对拟不履行法院判决的当事人有所震慑,长远来看,有助于从源头上减少案件进入执行阶段。评估也发现,抽查的德清法院10个有评估拍卖案件中,有4个案件的被执行人进行了财产申报,财产申报率为40%,这在一定程度上与德清法院强化对拒不申报财产的被执行人的制裁力度大不无关系。

  4.执行流程标准须进一步统一。文书发送标准不统一。执行案件在立案之后,法院会给双方当事人送达法律文书,一般情况下给申请执行人送达的有受理通知书、外网密码告知书、申请人权利义务及执行风险告知书、廉政监督卡;给被执行人送达的有传票、执行通知书、告知书(网上查询的密码)财产申报令、廉政监督卡、限制消费令等。根据浙江省高级人民法院的要求,2019年4月以后立案的案件,还应送达《进一步强化强制执行措施的若干意见(试行)》。评估发现,湖州中院及下辖法院在文书送达方面存在一定的差异。归档项目不一致。就终本案件而言,卷宗内会有终本裁定书、终本审批单,有的法院会有执行日志执行事项告知书,但是不同法院填写的尺度差别很大。

  三、建议:加强顶层设计,统一执行标准

湖州法院在规范执行的过程中,存在约谈当事人有待进一步加强、终本案件线下调查比较薄弱、拒不申报制裁力度仍显不够、执行流程标准有待统一等问题。这些问题在全国具有普遍性,因此加强顶层设计,统一执行标准势在必行。

  1.树立并强化规范执行理念。由于执行案件量大,现行的法院评价体系又过分强调结案率,因此,一些法院认为在案多人少压力下,可以降低对执行规范化的要求,为了按时结案执行过程不规范也是可以理解的,在没有足够的人员保障的情况下,执行规范化有时还可能影响办案的实际效果。规范执行的确会耗费更多的人力物力和时间成本,但是规范执行所要求的应为必为,并非脱离案件实际情况的机械地事无巨细、面面俱到,在申请执行人提供执行线索而无法通过线上核查的情况下,执行案件无财产可供执行拟进行终结本次执行程序的情况下,才要求进行现场核查、走访,这种情况下的核查走访是必要的,并不会影响实际的执行效果。案多人少,可以通过办案团队化、信息化以及引入市场机制和社会力量等寻找出路,而不应该成为执行不规范的托词。

  2.碎片化执行规范亟待整合。由于统一强制执行法缺位,现有的执行制度呈现碎片化,给执行人员学习领会相关文件精神、掌握统一的执行尺度造成困难,也造成部分执行规范的落实不理想,仍存在打折扣现象。要终结碎片化、打补丁式的执行规范,还有待中央立法治本,出台民事强制执行法。现阶段,制定强制执行法的条件已经基本具备,应加快推进民事强制执行法的立法工作,建立符合我国国情和实际的执行法律体系,为推动执行规范化建设奠定坚实的法律基础。

  3.推广完善询价议价机制。2018年6月,最高人民法院通过《关于人民法院确定财产处置参考价若干问题的规定》,新增当事人议价、定向询价、网络询价三种确定财产处置参考价的方式。自此,财产评估方式迎来重大变革,将大数据引入评估定价环节,大大提升执行效率,降低评估成本,有利于财产尽快变现,切实高效实现申请执行人合法权益。但不少法院在财产处置时,仍以委托评估为主,询价机制应用不足。随着市场样本的不断丰富,未来,除了厂房、收藏品等不易确定价格的财产之外,商品房、车辆等市场价格比较透明的财产,应该推广和不断完善议价询价机制。

  4.更有力应对规避执行。执行工作已经基本解决了被执行人现有财产的查找问题,但对于被执行人在执行阶段、甚至是诉讼阶段就提前恶意转移、隐匿财产的行为,在追查上缺乏有效手段、审核上缺乏专业能力、认定上欠缺法律依据。对于实践中大量存在的公司个人财产混同或是认缴资金未到期、利用关联公司转移财产等情况,现行执行法律法规没有明确解决途径,执行法官缺乏法律依据、指导案例对规避执行行为予以认定和制裁,影响案件的执行到位。在明显存在利用公司面纱恶意规避执行的情况下,执法成本过高、解决途径复杂、时效严重滞后的问题不容忽视。应对规避执行行为加强调研,出台相应惩治办法或指导案例,以解决实际困难。

  5.尝试构建差异化执行模式。在案多人少的情况下,将有限的资源平均分配到所有案件类型上是不科学也是不现实的。为了缓解办案压力,可以根据案件性质,对案件实行差异化执行,在职权主义和当事人主义之间寻找平衡。第一类,职权主义为主,当事人主义为辅,主要涉及抚养费、交通事故、工资、工伤等民生保障类等案件,应依职权应为尽为直至深挖彻查。第二类普通执行案件,主要针对一般民商纠纷,申请执行人在法院只有个别的借贷纠纷,强调职权、当事人主义二者并行。第三类以当事人主义为主,职权主义为辅,涉及资产包、金融债权、网络借贷、信用证、期货等商事纠纷,强化申请执行人的举证责任。

  6.建立单独执行考核体系。2017年11月,最高人民法院提出建立单独的执行质效考核体系,但是执行结案率还在法院结案率的大盘子里的情况下,执行单独考核体系无法真正建立。结案率考核也会伤害执行规范化,不科学的考核指标会造成数据造假,也容易造成“基本解决执行难”的成果流失,因此必须将执行考核与审判考核分开,建立科学的、符合执行规律的单独考核机制。

  7.依托信息化实现执行规范化。与审判工作相比,执行工作具有节点多、涉及部门广、案件类型多、管理难度大等特点,要消除消极执行、选择性执行、乱执行现象,除了进行制度规范之外,还有必要借助信息化手段,将执行案件纳入流程管理系统全程留痕,压缩裁量空间,将执行权关入“数据铁笼”。唯有信息化,才能将制度规定的程序用流程节点加以固化,并生成标准的文书模板,实现执行规范化;唯有信息化,才能提升查人找物能力,提高执行效率;唯有信息化,将失信被执行人名单嵌入联动单位的工作流程系统,才能实质性推动执行联动,凸显执行强制性;唯有信息化,才能数据准确度;唯有信息化,才能促进执行案件全程透明,扩大失信曝光面,提升宣传效果;唯有信息化,才能更好保障和落实区域协同执行机制;唯有信息化,进而建立智慧融合的执行系统,实现执行难的标本兼治,为执行机制创新和高水平规范运行提供强力支撑。