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论我国行政公益诉讼制度的困境和鼎新——以安徽省行政公益诉讼为分析视角

发布日期:2020-5-6   浏览:682   字号:
 

201571日,全国人大常委会授权最高人民检察院在安徽等地开展公益诉讼试点工作,经过三年多的改革试点,公益诉讼制度得到了有益的发展。为了配合行政公益诉讼的有效推进,全国人大常委会于201767日对《中华人民共和国行政诉讼法》作出相应的修改,通过立法的方式明确规定了行政公益诉讼制度,并将诉讼主体的资格赋予人民检察院。检察机关提起行政公益诉讼是基于长期的实践调研和不断的理论探索的成果。然而良好的制度需要在具体的司法实践中加以运用才能凸显其强大的生命力,当下行政公益诉讼在司法实践中仍然存在着亟待解决的问题,需要从理论和实践两个层面加以梳理,为有效地解决行政公益诉讼存在的问题找准突破口。
 

一、我国行政公益诉讼的概念和特征

2017年行政诉讼法的修改标志着行政公益诉讼制度已经完成了初期的建构,但是无论是在修改的行政诉讼法或是在最高人民法院和最高人民检察院出台的相关司法解释中,均未对行政公益诉讼的概念加以明确。从目前来看,行政公益诉讼的概念发展主要得益于理论界的贡献。学界通说认为,“行政公益诉讼制度是客观诉讼的一部分,相区别于传统的主观诉讼,其适用必须以法律的明确规定为前提。”由于当下我国客观诉讼制度也正处于发展时期,因此,有必要从外延和内涵上厘清行政公益诉讼的概念以及明确其独有特征,以区别于其他诉讼并以此指导司法实践。

(一)我国行政公益诉讼的概念厘定

通过与相关概念的比较分析,方能识别出行政公益诉讼的特有内涵。笔者通过原告资格,亦或原告是否具有诉的利益,被告资格,诉讼目的等三个方面对公益诉讼和行政公益诉讼等相关概念予以比较(详见表一)。广义的公益诉讼,通常是指任何主体(包括国家行政机关)认为其他任何主体的行为违反法律规定,对国家利益、公共利益或者他人利益造成损害,而向人民法院提起的诉讼。而广义的行政公益诉讼,其原告需要基于个人利益和公共利益才可以对行政机关的违法行为提起诉讼,因此,其诉讼目的可以是追求公共利益,也可以是为了追求个人利益。“相比较广义的公益诉讼而言,狭义的公益诉讼在其诉讼目的上排除了个人利益,其诉讼目的只能是为了追求公共利益。”本文中所述的行政公益诉讼,应作狭义上的理解。

概念种类 原告资格限定

(诉的利益限定) 被告资格限定 诉讼目的(是否追求保障公益)

广义公益诉讼   保障公共利益

广义行政公益诉讼 基于个人利益或公共利益 行政主体 保障公共利益(也可以只是追求个人利益)

狭义行政公益诉讼 基于公共利益 行政主体 保障公共利益(排除追求个人利益)

行政诉讼 直接利害关系 行政主体 保障个人利益

(二)我国行政公益诉讼的特征

通过以上对行政公益诉讼相关概念的比较,可以归纳出行政公益诉讼的特征:第一,行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益,而且排除了个人利益;第二,行政公益诉讼要求原告具有诉的利益,即当事人只有在行政行为对其造成的后果足够使得该当事人能够被明确地界定为利害关系人时才具有;第三,行政公益诉讼的起诉不以损害的实际发生为要件,只要根据相关因素能够判断公共利益存在潜在危险即可提起诉讼。

二、我国行政公益诉讼的价值定位

如上文所述,行政诉讼是“民告官”的方式,公民、法人或者其他组织认为其自身利益受到行政行为的侵害提起的,其目的以追求个人利益的保护,是一种“自益行为”。而行政公益诉讼作为公益诉讼的一种类型,并非以个人利益为目的,而是对行政主体违法侵害或者可能侵害公益的行为依法向人民法院提起的诉讼,是一种“公益行为”。

2018223日出台的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条明确指出了公益诉讼的主要任务。可以概括为:第一,法律监督作用。人民法院在审理案件中充分发挥司法审判的功能,检察机关履行法律监督职能;第二,维护法律规范。要维护宪法法律的权威,维护社会公益和国家的整体利益;第三,促进合法行政。能够督促适格主体依法行使公益诉权,促使行政行为合法,以保障公共利益。由此可见,公益诉讼在通过监督权的行使,促进行政行为合法,维护客观的法律秩序的同时,已达到了保护公益之目的。

(一)行政公益诉讼以救济受损公益为立法目的

按照法国行政法学家狄骥的客观法理论观点,其认为法律规则都是自然而然地存在,而公共利益便产生于这样的法律之中,但是公共利益的具体所指仍然需要由公共权力加以确定,最终,只能通过制定法律来确定何为公共利益。因此在法国公法的逻辑中,法律即为公共利益,当违反法律的行为之时便是公共利益遭受损害之际。纠正违法行为即是在维护公共利益,行政公益诉讼的价值即在此处。

(二)行政公益诉讼为维护法规秩序为价值导向

狄骥客观诉讼的核心,就是通过当事人对违法行政行为提起诉讼,以达到维护法律所确定的客观规范体系。当下我国行政诉讼的原告主体资格赋予了检察机关,其提起行政公益诉讼的目的显然不是为了维护个人的利益,而是基于公共利益的整体考量,也是为了维护整个法律规范的秩序。

三、安徽省行政公益诉讼的司法实践

行政公益诉讼在理论上有着独特的价值定位,而实践中行政公益诉讼能否正确定位自己的价值目标,符合立法要求和司法理念,需要进行实证研究。因此,笔者以安徽省试点以来行政公益诉讼裁判为分析视角,利用归纳分析的方法对样本加以梳理,并将司法实践中的情形进行类型化分析,进一步总结出实践中存在的相应问题。

(一)整体情况

“安徽省自20157月开展公益诉讼试点以来,共摸排公益诉讼线索3403件,办理公益诉讼案件2132件,其中诉前程序1907件,提起诉讼225件,提起行政公益诉讼案件51件。笔者以“行政公益诉讼”和“安徽省”为关键词,通过“中国裁判文书网”进行检索,共收集到裁判文书51份。排除重复计算以及指定管辖、移送管辖等不涉及实体问题的裁判文书,实际有效的行政公益诉讼裁判文书共计 41份。

(二)诉讼理由

在行政公益诉讼涉案类型方面,涉及生态环境和资源保护领域的案件有25例,占总数的61%;涉及国有资产保护的案件有6,占总数的14.6%;涉及国有土地使用权出让的有3例,占总数的7%。由于行政公益诉讼制度实施不久,新增的食品药品安全领域尚未有提起行政公益诉讼。在行政公益诉讼制度确立以后,提起行政公益诉讼的数量显著提升,且半数以上的案件均是因行政机关的违法行为所致,这也由此表明了行政公益诉讼制度设立的必要性。同时,行政公益诉讼案件数量上的增加,亦显示了检察机关对行政机关违法行为的督促和惩治的力度,以及履行行政公益诉讼主体职责的体现。

(三)诉讼程序

第一、检察建议程序。根据统计的数据发现,大部分行政公益诉讼在诉前程序中就得到了解决,行政机关在收到检察机关的检察建议后能够及时履行其职责,保障了公共利益,从而未进入诉讼程序,凸显了诉前建议程序在行政公益诉讼中的过滤作用。

第二、诉前保全程序。根据司法实践中的案例显示,检察机关在提起行政公益诉讼之时,公共利益的损害已经产生,并且有半数左右的行政公益诉讼案件在判决后,已无继续履行的必要性或可能性,造成了公共财产或资源的巨大损失。提起公共利益诉讼的目的即是为了保障公共利益,在公共利益已经造成损害的情形下,为了避免损害的加剧或规避损害进一步扩大,便需要采取相应的诉前保全,那么规范和制定相应的诉前保全程序也就很有必要。

(四)审结方式

行政公益诉讼制度试点期间即201571日至201771日内共提起12例行政公益诉讼案件,行政公益诉讼制度设立以来即201771日至今,共提起29例行政公益诉讼。从裁判结果上来看,其中确认行政机关的行政行为违法的案件有33例,判决行政机关继续履行的案件有21例,责令行政机关采取补救措施的有2例。

四、我国行政公益诉讼司法实践的问题分析

(一)诉讼请求不完善

根据安徽省司法统计数据显示,我国行政公益诉讼请求大多集中在确认之诉和履行之诉。通常确认之诉发生在行政机关的违法行政行为已经造成危害,履行相关行政行为或继续履行相关行政行为已无实际意义时,只能确认行政机关的行为违法,而无具体的补救措施。

行政公益诉讼发生在检察机关对行政机关提出检察建议,经过检察机关的督促后其仍不履行相应的行政职责之后。在此种情况下,即使行政机关被判决继续履行行政行为,该履行行为若无具体的履行要求,仍然不能达到行政公益诉讼的预期效果,所以对补救类的诉讼请求予以进一步细化和完善,更能够有效地监督行政机关的履职行为。

(二)诉讼主体不多元

从行政公益诉讼制度的试点到确立,提起行政公益诉讼的任务一直由检察机关承担,作为公共利益的切身利益相关者的公民和社会组织却无法享有提起行政公益诉讼的权利,使得诉讼主体较为单一。

行政公益诉讼是为了维护社会公共利益而设置,但是行政公益诉讼试点至今,行政机关作为单一的起诉主体如同老虎盘踞在行政公益诉讼这座山上,没有其他主体能够作为诉讼主体进入行政公益诉讼程序。究其实质,应是自行政公益诉讼试点到确立实施再到今日,其制度的运行尚短。作为公民和社会组织在没有强有力的公权力支撑下难以对作为被告的行政机关提起诉讼,更谈不上公民和社会组织产生一定的威慑力从而督促行政机关履行其应尽的职责和贯彻维护社会公共利益的根本目的。

(三)诉讼范围不明确

行政公益诉讼的受案范围仅局限于“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等四个领域。仅仅这几个领域的行政公益诉讼的推行,就使得大量的环境污染及破坏情况得到遏制和惩处,也使得国有土地使用权出让乱象减少,有效避免了国有资产的流失。因行政公益诉讼范围的有限性,目前仍有大量的社会公共领域处于行政公益诉讼的法外状态,致使尚不为人知的国家和社会利益受损却无法避免和补救。为此,只有不断地明确和调整扩大诉讼范围,才能更好地构建好社会公共利益的保护网,继而有效地避免公共利益的损失。相较于民事公益诉讼新增了英雄烈士保护领域,行政公益诉讼的受案范围同样具有扩大的可行性和空间性。例如,在财政专项补贴资金管理、公务员奖金福利发放及机关“楼堂馆舍”建设等领域能否纳入行政公益诉讼的范围,有待进一步探讨。

(四)诉讼程序不科学

每一个诉讼制度的存在,必然需要相应的程序去规范和保障其运行。而行政公益诉讼却没有完善齐备的程序设置去保障,诸如缺少行政公益诉讼利害关系第三人、当事人上诉、撤诉以及案件中止等方面的规定。值得一提的是,行政公益诉讼制度具有自身的特殊性,即提起行政诉讼的主体并非基于自身的直接利益受侵害的主体,故行政公益诉讼制度中应当设立相应的保障制度,以激励具有起诉资格的原告提起行政公益诉讼,但行政公益诉讼的所有法律规定与条款均未涉及该领域。

五、我国行政公益诉讼制度的鼎新措施

(一)诉讼请求规范化

“国家利益或者社会公共利益可能不是因为行政主体行为直接导致受损,但若行政机关没有及时依法履行职责、制止违法行为和采取补救措施,使得损害呈扩大的趋势,则行政机关不可推卸地对此负有责任。”检察机关向法院提起行政公益诉讼,不能仅要求确认行政机关违法、履行职责等,还应当向行政机关适时的主张“损害赔偿”,否则受到侵害的利益将不会得到及时恢复,也无法督促行政机关及时履职。

有的学者认为,向行政机关主张“损害赔偿”对其起不到实质性的监督作用,因为该损害赔偿金仍来源于国家财政而非行政机关本身,并不会影响到行政机关的自身权益。但笔者认为,行政机关的年度财政预算资金是事先核定的,若其承担了损害赔偿责任,那么当年度的可用资金必然减少,行政机关的切身利益将明显会受到实质性的影响,故检察机关向行政机关主张损害赔偿,可以在一定程度上督促其依法履行职责。

(二)诉讼主体多元化

社会治理领域纷繁芜杂,仅仅依靠检察机关的力量难以解决在公共利益上存在的矛盾。检察机关提起公益诉讼有其优势也必有其不可否认的劣势,例如有限的司法资源如何应对不断变化的案件类型及日益攀升的案件数量。若公民和社会组织作为公益诉讼的提起者,在与其利益相关的情形下,则能够更好地发现和督促行政机关履行相应的职责,从另一角度上而言,也能够分担和减轻检察机关的诉讼压力。

基于对公共利益维护的公民及社会组织均能作为行政公益诉讼的原告,如法国在公益诉讼中就采用双轨制,即公益诉讼主体即可以是检察机关,也可以是公民或者公益组织。公益诉讼主体的扩充也将使公权力与私权利更好地结合在一起,弥补各自的不足,运用多方的共同努力和各自优势更好地服务于公益诉讼制度,进而推进实现保护公共利益的目的。

(三)诉讼范围明确化

在立法上,当前各国的受案范围大致有概括式、列举式、混合式三种模式。我国行政公益诉讼立法上采用的是列举式,在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等四个领域对行政公益诉讼的范围作出了规定,使其范围局限于此,一定程度上束缚了公益诉讼制度的发展。虽然立法上使用了“等”这个词语,看似给予了检察机关一定的自由裁量权,但据上文数据显示,安徽省行政公益诉讼的受案范围仅限这四个领域,实质上并无深入到其他领域,使得“等”等于“无”。

法律制度的设置具有前瞻性,才能适应社会经济生活的不断发展变化,才能保障制度与时代接轨,行政公益诉讼制度也如此,列举式的受案范围必然不能随着社会经济的发展而不断变化、不断调整。当前,在公民权利意识不断发展的趋势下,行政公益诉讼制度将或多或少地受此影响,只有公益诉讼的适用范围明确化,将现在的列举式范围转变为混合式范围即采取“兜底+列举”的方式,才能大大提高行政公益诉讼制度的适用,进而更好地保护公共利益。采取“列举+兜底”的方式明确行政公益诉讼的受案范围,既涵盖到对重大公益利益有损害且又无适格原告、现实又较为紧迫的情形又能为行政公益诉讼日后的发展留下适宜的空间。

(四)诉讼程序科学化

生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等四个领域中任何一个领域案件的发生都将给公共利益造成不可弥补的损失,甚至对人民的人身健康和生活环境造成难以估量的损害。再者行政公益诉讼若持续时间较久,必然会使得损害进一步地扩大,及时止损是必要之措。反观民事诉讼上的行为保全与财产保全和刑事诉讼上的证据保全均充分说明在行政公益诉讼领域设立诉前保全及未申请保全导致利益受损处罚措施的必要性,唯此,才能有效地实现行政公益诉讼维护公共利益的立法目的。

 


 

 
来源:宣城市中级人民法院